O art. 75, incisos I e II, da Lei nº 14.133/21 prevê as hipóteses legais legais de dispensa de licitação em razão do valor.
Vejamos a redação do dispositivo:
Art. 75. É dispensável a licitação:
I – para contratação que envolva valores inferiores a R$ 100.000,00 (cem mil reais), no caso de obras e serviços de engenharia ou de serviços de manutenção de veículos automotores;
II – para contratação que envolva valores inferiores a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), no caso de outros serviços e compras;
Para tais casos, o §1º do citado art. 75, dispôs que:
§ 1º Para fins de aferição dos valores que atendam aos limites referidos nos incisos I e II do caput deste artigo, deverão ser observados:
I – o somatório do que for despendido no exercício financeiro pela respectiva unidade gestora;
II – o somatório da despesa realizada com objetos de mesma natureza, entendidos como tais aqueles relativos a contratações no mesmo ramo de atividade.
Sendo assim, a aferição dos valores que atendam aos limites referidos nos incisos I e II, do art. 75, depende da observância do somatório despedido em determinado período de tempo (o exercício financeiro), pela respectiva unidade gestora.
Além disso, o somatório a ser observado deverá abranger a despesa realizada com objetos de mesma natureza, entendidos como tais aqueles relativos a contratações no mesmo ramo de atividade.
E é aí que surgem as dúvidas, uma vez que estamos diante de conceitos jurídicos indeterminados. Tal dúvida é pertinente, sendo o conceito de ‘mesma natureza’ “bastante subjetivo e incerto”[1], não havendo como a doutrina fugir desse debate. Nesse aspecto, Joel de Menezes Niebuhr destaca que a Administração pode elaborar regulamento contendo listas indicando casuisticamente os objetos considerados da mesma natureza, a qual, embora sem a possibilidade de ser exaustiva, poderia servir como norte[2].
Quanto ao tema, o manual do Tribunais de Contas da União (TCU), Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU, destaca que:
Os limites são aplicáveis em cada exercício financeiro e por natureza de objeto. Se forem realizadas, portanto, por uma mesma unidade gestora, no exercício financeiro, mais de uma contratação de objetos de mesma natureza (entendidos como tais aqueles relativos a contratações no mesmo ramo de atividade) que, apesar de individualmente inferiores a R$ 125.451,18 ou R$ 62.725,59 (conforme o caso), ultrapassem o limite quando somadas, estará caracterizado o fracionamento indevido de despesa[1].
(destaque nosso)
O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE/MG) afirmou na Consulta nº 1104833[2], que, para fins de contratação direta por dispensa de licitação em razão do valor, enquanto na Lei nº 8.666/93 não há definição de forma explícita acerca do conceito jurídico indeterminado ‘mesma natureza’ (remanescendo ao gestor a possibilidade de dar densidade a tal conceito); na Lei nº 14.133/21, considera-se que objetos da ‘mesma natureza’ são os que pertencem ao ‘mesmo ramo de atividade’.
Nesse cenário, a Corte de Contas mineira afirmou que a vinculação do sentido de ‘natureza’ à classificação contábil dos elementos de despesas é indevida, uma vez que, consoante a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), o “fracionamento da despesa não é caracterizado pela mesma classificação contábil em qualquer dos níveis, mas por aquisições de mesma natureza funcional”[3].
Nessa esteira, o TCU já destacou a inadequação do ‘subelemento de despesa’ como parâmetro para aferir os limites para configuração do fracionamento de despesa, uma vez que a classificação por subelemento “tem por objetivo sobretudo a prestação de informações gerenciais ao gestor, não sendo considerados na definição dessa classificação os limites para modalidades de licitação ou fracionamento dos dispêndios”[4].
Senão, vejamos:
13. Desse modo, para se determinar a modalidade a ser adotada ou a hipótese de contratação direta, o critério de se somarem os gastos classificados no mesmo subelemento de despesa peca num ponto essencial: reúne, para esse fim, bens ou serviços que não possuem a mesma natureza, embora estejam agrupados na mesma rubrica orçamentária. Logo, esse parâmetro não deve mesmo prosperar, sob pena de inviabilizar técnica e economicamente as contratações que requeiram a sua adoção[5].
(destaque nosso)
Sendo assim, parece inapropriado que se leve em conta a alternativa de se observar o critério do ‘subelemento de despesa’ para verificar o limite das dispensas de licitação em razão do valor, elegido por determinadas regulamentações.
A questão que se coloca, então, é compreender o sentido e o alcance da expressão ‘mesmo ramo de atividade’, prevista no art. 75, §1º, da Lei nº 14.133/21.
Quanto ao tema, a Corte de Contas mineira ressaltou que:
Inexiste definição, todavia, acerca do alcance de tal locução, de modo que os entes federados, no exercício de sua autonomia administrativa, materializado no princípio federativo, de guarda constitucional, podem estabelecer parâmetro próprio para definição objetiva de “ramo de atividade” para os fins do disposto no art. 75 do mencionado diploma legal, observados os demais princípios aplicáveis e os respectivos limites do poder regulamentar[6].
(destaque nosso)
Tal debate também foi abordado na Consulta nº 1148760, na qual o TCE/MG reforçou, de maneira sumária, que são ‘objetos de mesma natureza’ os que pertencem ao ‘mesmo ramo de atividade’, remanescendo ao gestor a possibilidade de, nos limites de sua competência e respeitados os princípios que devem nortear a atuação administrativa, regulamentar os critérios objetivos para aferição de tal natureza. Na ausência de tal regulamentação, poderia o gestor se valer do CNAE, nos termos da Instrução Normativa SEGES/MG nº 67/2021[7].
Nesse mesmo sentido, o TCE/MG havia afirmado, na citada Consulta nº 1104833, que na ausência de regulamentação do conceito de ‘mesmo ramo de atividade’, para os fins do art. 75, da Lei nº 14.133/21, os entes poderão reproduzir a normatização federal, a qual estabelece o nível de subclasse da Classificação Nacional de Atividades Econômicas – CNAE como parâmetro, consoante a Instrução Normativa SEGES/ME nº 67/2021[8].
Destaca-se, entretanto, que, no âmbito do Poder Executivo federal, a citada Instrução Normativa SEGES/ME nº 67, de 8 de julho de 2021, foi alterada pela Instrução Normativa SEGES/MGI nº 8, de 23 de março de 2023, passando a definir ‘ramo de atividade’ como a linha de fornecimento registrada pelo fornecedor quando do seu cadastramento no Sistemas de Cadastramento Unificado de Fornecedores (Sicaf), vinculada à classe de materiais, utilizando o Padrão Descritivo de Materiais (PDM) do Sistema de Catalogação de Material do Governo federal; ou à descrição dos serviços ou das obras, constante do Sistema de Catalogação de Serviços ou de Obras do Governo federal.
Nesse cenário, a Advocacia-Geral da União (AGU), no Parecer nº 00044/2025/CONUNI/CGU/AGU, salientou que a Instrução Normativa SEGES/ME nº 67/2021 estabelece um critério objetivo para o que se considera ‘objetos de mesma natureza, entendidos como tais aqueles relativos a contratações no ‘mesmo ramo de atividade’, o que oferece à Administração Pública uma parametrização que beneficia a previsibilidade[9].
Dessa forma, o critério a ser adotado para cálculo do limite previsto no art. 75, inciso II, da Lei nº 14.133/21 é a verificação da despesa realizada com objetos de mesma natureza, entendidos como tais os relativos a contratações no mesmo ramo de atividade.
Diante disso, como medida mais adequada para garantir a segurança jurídica na questão em epígrafe, recomenda-se que o ente público realize a regulamentação de tal tema, permitindo a identificação dos objetos que fazem parte do ‘mesmo ramo de atividade’, consoante os imperativos técnicos e de acordo com as normas pertinentes.
Enquanto não houver regulamentação a respeito do tema, parece razoável que seja adotado a postura indicada em precedentes do TCE/MG, no sentido de se valer do instrumento previsto na regulamentação federal (Instrução Normativa SEGES/ME nº 67/2021).
Salienta-se, entretanto, que a Instrução Normativa SEGES/ME nº 67/2021 foi reformada, tendo sido substituído o instrumento para verificação do ‘ramo de atividade’, do nível de subclasse CNAE, para a linha de fornecimento registrada pelo fornecedor quando do seu cadastramento no Sicaf, vinculada à classe de materiais, utilizando o Padrão Descritivo de Materiais (PDM) do Sistema de Catalogação de Material do Governo federal; ou à descrição dos serviços ou das obras, constante do Sistema de Catalogação de Serviços ou de Obras do Governo federal.
[1] Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU. 5.10.2.1. Dispensa em razão do valor (incisos I e II). Disponível em: https://licitacoesecontratos.tcu.gov.br/5-10-2-1-dispensa-em-razao-do-valor-incisos-i-e-ii-2/
[2] TCE/MG. Consulta 1104833. Relator Conselheiro Substituto Hamilton Coelho. 19/10/2022.
[3] TCE/MG. Consulta 1104833. Relator Conselheiro Substituto Hamilton Coelho. 19/10/2022.
[4] TCU. Acórdão nº 2557/2009. Plenário. Relator Valmir Campelo. 04/11/2009.
[5] TCU. Acórdão nº 2557/2009. Plenário. Relator Valmir Campelo. 04/11/2009.
[6] TCE/MG. Consulta 1104833. Relator Conselheiro Substituto Hamilton Coelho. 19/10/2022.
[7] TCE/MG. Consulta 1148760. Relatos Conselheiro Agostinho Patrus. 13/3/2024.
[8] TCE/MG. Consulta 1104833. Relator Conselheiro Substituto Hamilton Coelho. 19/10/2022.
[9] AGU. Consultoria-Geral da União. Consultoria Nacional da União de Uniformização. Parecer nº 00044/2025/CONUNI/CGU/AGU.
[1] NIEBUHR, Joel de Menezes et al. Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 2a ed. Curitiba: Zênite, 2021. e-book. p. 57.
[2] Idem.