Terceirização e quarteirização na Administração Pública
A terceirização já é termo conhecido no âmbito da Administração Pública, em tempos de government by contracts, estando presente seja em pequenos municípios, seja na gigante estrutura do governo federal. Delimitando o instituto, Jessé Torres e Marinês Restelatto assim destacam:
No âmbito da Administração Pública, o processo de terceirização consiste na delegação a terceiros de atividades de mero apoio à sua vocação institucional; transferem-se procedimentos e funções específicas a empresas ou profissionais especializados no domínio operacional e técnico da atividade terceirizada. Isso permite que a Administração concentre esforços em sua atividade-fim, em prol de maior eficiência e eficácia no atendimento ao interesse público.
PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres; DOTTI, Marinês Restelatto. Manutenção da frota e fornecimento de combustíveis por rede credenciada, gerida por empresa contratada: prenúncia da “quarteirização” na gestão pública? Revista do TCU. set/dez 2009.
A quarteirização configura-se na contratação, por parte da Administração, de um terceiro privado, especializado em gerenciar pessoas físicas ou jurídicas. Nesse sentido:
(…) vislumbrou-se que em muitas situações, ao invés de a Administração montar uma estrutura interna para gerenciar e inspecionar cada contrato privado de serviços terceirizados, seria mais vantajoso transferir a própria gestão, controle e fiscalização dos contratos de prestação de serviços realizados por terceiros contratados.
Júlia Thiebaut Sacramento. A quarteirização na Administração Pública: conceito, características e vantagens. 12/08/2016.
Sintetizando o instituto, Jessé Torres nos informa que:
A “quarteirização” é estágio seguinte ao da terceirização, constituindo-se na contratação, pela Administração, de um terceiro privado, especializado em gerenciar pessoas físicas ou jurídicas, os “quarteirizados”, que o terceiro contratará para a execução de determinados serviços ou o fornecimento de certos bens necessários ao serviço público. Em síntese: a função da empresa gerenciadora é administrar a execução do objeto cuja execução contratará a outrem.
PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres; DOTTI, Marinês Restelatto. Manutenção da frota e fornecimento de combustíveis por rede credenciada, gerida por empresa contratada: prenúncia da “quarteirização” na gestão pública? Revista do TCU. set/dez 2009.
Quarterização para gerenciamento do fornecimento de combustível e manutenção preventiva e corretiva de veículos
Quanto ao tema, interessante destacar Consulta, formulada pelo Prefeito Municipal de Arinos/MG, ao Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, no ano de 2020, acerca da contratação de empresa especializada para o gerenciamento do fornecimento de combustível e da manutenção preventiva e corretiva dos veículos que compõem a frota.
Sendo assim, cabe destacar os temos da tese prejulgada:
É possível, observadas as disposições da Lei n. 8.666/93, a contratação de empresa especializada para o gerenciamento do fornecimento de combustível e da manutenção preventiva e corretiva dos veículos que compõem a frota, incluindo o provimento de peças, acessórios, mão de obra, etc., desde que essa opção esteja devidamente justificada na fase de planejamento, demonstrando tecnicamente a viabilidade, a economicidade e a vantajosidade de sua adoção para o caso concreto.
TCE/MG. Consulta nº 1066820. Relator Conselheiro Cláudio Couto Terrão. Tribunal Pleno – 3/6/2020.
Tratando do mérito da questão, a Corte de Contas mineira indicou que tal tipo de contratação configura-se o que se denomina quarteirização, a qual consiste na contratação de uma empresa especializada, usualmente denominada gerenciadora, para exercer a gerência e fiscalização da prestação de determinados serviços.
Sobre o serviço de gerenciamento de frotas, assim delineia Jessé Torres Pereira Junior e Marinês Restelatto Dotti:
É o que se vê ocorrer com a contratação de empresa privada para o gerenciamento do fornecimento de combustíveis e a prestação de manutenção corretiva e preventiva de veículos do serviço público. O novo modelo propõe-se a modernizar os mecanismos de gestão pública (…), por meio da transferência de ações da Administração a particulares que se desdobram em dois níveis – o da gerência da prestação e o da execução da prestação.
Manutenção da frota e fornecimento de combustíveis por rede credenciada, gerida por empresa contratada: prenúncio da “quarteirização” na gestão pública? Biblioteca Digital Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte, ano 9, n. 102, jun. 2010.
Nesse caso, o serviço de gerenciamento de frotas envolve a intermediação, uma vez que o gestor público deixará de licitar diretamente a aquisição de combustíveis de um posto ou a manutenção de automóveis de uma oficina, para se valer da intermediação de uma empresa que terá dois papéis: gerenciar a prestação dos serviços de abastecimento e manutenção e efetivamente fornecê-los.
A Advocacia-Geral da União possui interessante parecer sobre o tema, qual seja, o Parecer nº 02/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU, o qual destaca que:
São, portanto, duas contratações em um só procedimento: a gestão dos serviços prestados e os próprios serviços. Aqui fica mais fácil perceber a característica singular desse tipo de contratação: a existência de intermediação. A empresa contratada nada mais é do que uma intermediária entre a Administração e o prestador dos serviços. Contrata-se, portanto, o serviço de intermediação (gestão) e os serviços realmente prestados (abastecimento, manutenção, guincho, etc).
AGU. Parecer nº 02/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU. 25/04/2013.
Nesse cenário, o Tribunal de Contas mineiro admitiu a adoção da quarteirização para gerenciamento de frota municipal, informando que:
“a contratação de empresa para gerenciamento da frota municipal, a qual assumirá a gestão inclusive da aquisição de combustíveis e da manutenção dos veículos, é uma alternativa perfeitamente compatível com as normas que regem a Administração Pública (…)”.
TCE/MG. Consulta nº 1066820. Relator Conselheiro Cláudio Couto Terrão. Tribunal Pleno – 3/6/2020.
Tal escolha, embora presente na esfera da discricionariedade do gestor, não desincumbe o administrador público da justificativa técnica da contratação, na qual deverá demonstrar, além de todos os requisitos habituais, os elementos que indiquem a vantajosidade do modelo adotado.
Nesse sentido, o TCE/MG destaca que:
Torna-se imprescindível que o procedimento licitatório seja instruído com estudos técnicos, demonstrativos de preços e planilhas comparativas que expressem as vantagens operacionais e o aprimoramento ocasionado pela adoção do modelo de gestão de frota, tais como, o ganho de qualidade de gestão, a padronização dos serviços prestados, a agilidade no atendimento das demandas, a pronta disponibilidade dos veículos oficiais em condições trafegabilidade e a redução do uso de suprimentos de fundos.
Para se formar a convicção de que a quarteirização poderá proporcionar benefícios para a Administração em relação aos modelos mais tradicionais, é necessária também uma análise aprofundada dos custos a serem incorridos pela entidade, que considere os custos explícitos do novo modelo e o custo de oportunidade referente à mudança da forma de gestão. Ou seja, deve-se investigar quais custos deixarão de existir e quais custos passarão a ser suportados pela Administração com a troca dos sistemas de prestação de serviços.
TCE/MG. Consulta nº 1066820. Relator Conselheiro Cláudio Couto Terrão. Tribunal Pleno – 3/6/2020.
Ora, sem um estudo adequado, não é possível assegurar que a quarteirização proporcionará maior economicidade e será vantajosa para a Administração.
Mesmo que se propicie mais facilidade, o novo sistema pode acabar por acarretar aumento de custos. Como se observa, a remuneração dessa intermediação é feita por meio do pagamento de uma taxa de administração, de forma que, além do preço do combustível e/ou da peça ou serviço de manutenção, será devido, ainda, um valor adicional a título de remuneração da empresa vencedora do certame, o que indica, a princípio, maior onerosidade.
Portanto, faz-se necessário a apresentação de uma justificativa, baseada em estudos técnicos que considerem as particularidades da Administração, para não licitar diretamente a aquisição de combustível ou a manutenção, não se admitindo dizer de forma genérica que o novo modelo é melhor do que o anterior.
(…) pode-se dizer que a justificativa para utilização ou não do sistema de gerenciamento de frotas desafia estudos técnicos que demonstrem aspectos como a adequação, a eficiência e a economicidade de utilização do modelo.
Parecer nº 02/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU.
Agrupamento de itens: não parcelamento do objeto
No julgado trazido à baila, o TCE/MG seguiu o exame do mérito destacando que o agrupamento, ou seja, a decisão de licitar de forma conjunta os serviços de gerenciamento de abastecimento de frota e de gerenciamento de manutenção veicular, também deveriam ser tecnicamente justificada, uma vez que a reunião em lote único de serviços com atributos distintos pode restringir a competitividade do certame e frustrar a obtenção da melhor proposta pela Administração, ofendendo o art. 23, §1º, da Lei nº 8.666/93[8].
Sendo assim, caso não haja demonstração técnica suficiente que comprove a vantajosidade do agrupamento, os itens devem ser licitados de forma separada.
Interessante destacar precedente do TCE/MG que trata, inclusive, de procedimento licitatório com o mesmo objeto do presente – gerenciamento de frota. Tal precedente cita duas passagens de outros julgados, senão vejamos:
O não parcelamento do objeto licitado representa ofensa ao art. 23, §1º, c/c o art. 3º, §1º, ambos da Lei Federal n. 8.666/93, uma vez que a reunião em lote único de serviços com características distintas, como o gerenciamento de abastecimento e o gerenciamento de manutenção da frota de veículos, poderia restringir a competitividade no certame e frustrar a obtenção da melhor proposta para a Administração Pública. (Denúncia n. 862388, TCE/MG)
TCE/MG. Recurso Ordinário n. 1012067. Relator Conselheiro Sebastião Helvécio. 36ª Sessão Ordinária do Tribunal Pleno – 12/12/2018.
E também:
4. Se os serviços de gerenciamento de abastecimento de veículos é bem menos complexo do que o de gerenciamento de manutenção de frota, a licitação em lotes diversos poderia proporcionar a obtenção de menores taxas de administração em relação a cada um deles. (Denúncia n. 843471, TCE/MG)
TCE/MG. Recurso Ordinário n. 1012067. Relator Conselheiro Sebastião Helvécio. 36ª Sessão Ordinária do Tribunal Pleno – 12/12/2018.
Critério de julgamento por menor taxa de administração
Por conseguinte, a Corte de Contas também abordou o critério de julgamento das propostas, repelindo a utilização do critério “menor taxa de administração” como única forma de seleção de propostas[9].
Eis o raciocínio:
Consoante destacado na citação do parecer da Advocacia-Geral da União, nesse modelo de contratação há dois serviços distintos sendo licitados em uma mesma ocasião, quais sejam, o serviço de gerenciamento e o serviço de abastecimento e/ou manutenção veicular. Ora, a competitividade deve incidir sobre ambos, caso contrário, apenas a melhor proposta para o gerenciamento estaria sendo eleita, ficando sem parâmetros os demais serviços prestados. Nesse caso, haveria uma ausência de disputa em torno dos preços dos combustíveis, das peças e dos serviços, ficando indefinido o valor a ser pago pela Administração durante a execução do ajuste, impedindo a apuração da vantajosidade da proposta contratada.
Sendo assim, reforçamos: deve haver pressupostos de competitividade nos dois serviços a serem licitados. Nesse sentido, também o parecer da AGU e o TCU, os quais afastam a possibilidade de licitar com base apenas no menor percentual de taxa de administração[10].
Quanto à forma de conseguir a citada competitividade em relação a ambos os serviços, nota-se que o parecer do TCE/MG traz algumas sugestões:
Dentre os critérios de julgamento de proposta que permitem o alcance da competitividade frente aos outros serviços licitados, pode-se mencionar: o “maior percentual de desconto” sobre os valores de peças e combustíveis ou o “menor valor de mão de obra (hora/homem)” para os serviços de manutenção.
TCE/MG. Consulta nº 1066820. Relator Conselheiro Cláudio Couto Terrão. Tribunal Pleno – 3/6/2020.
Sobre o tema, a AGU teceu os seguintes esclarecimentos no parecer citado:
A forma como conseguir essa competitividade em relação aos serviços varia conforme cada um. A título de exemplo, cite-se a exigência de um percentual de descontos sobre os valores dos combustíveis, peças, lubrificantes etc. Utilizar-se-iam, então, alguns valores tabelados, sobre os quais incidiram esse desconto, como uma tabela de preço combustíveis da Agência Nacional de Petróleo (ANP), uma tabela de serviços (mão-de-obra e peças) do fabricante etc. Ter-se-ia, assim, uma competitividade referente à taxa de administração cobrada pelo gerenciamento e também uma competitividade sobre os serviços a serem efetivamente prestado, afastando-se, assim, uma série de questionamentos levantados pelo TCU no Acórdão 2.731/2009-P. Caberia à Administração, nos estudos das fase interna, fixar esses pressupostos, com base nos aspectos técnicos aferidos.
Parecer nº 02/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU.
Como se vê, o critério de julgamento menor taxa de administração é veementemente rechaçado pela jurisprudência, conforme destacado anteriormente. Nessa seara, vejamos os delineamentos do instituto da taxa de administração:
A taxa de administração, expressa geralmente por um índice percentual, configura-se como toda e qualquer vantagem ou utilidade que se possa auferir da execução de um contrato. Nesse sentido aproxima-se em muito do conceito privado de “lucrum” (ganho, provento, vantagem), ou, no dizer de SILVA [3], “proveito, ganho, interesse, resultado, benefício, vantagem, utilidade” (…)
Arthur Magno e Silva Guerra. Taxa de administração no contrato administrativo: natureza jurídica e forma de incidência.
Assim, o TCE/MG, consoante destacado, rechaça a utilização do critério menor taxa de administração como única forma de seleção de propostas, em virtude de violar a competitividade. Consoante dispõe a Corte de Contas, a
“ausência de disputa em torno dos preços das peças e dos serviços deixa indefinido o valor a ser pago pela Administração durante a execução do ajuste e impede a apuração da vantajosidade da proposta contratada”.
TCE/MG. Consulta nº 1066820. Relator Conselheiro Cláudio Couto Terrão. Tribunal Pleno – 3/6/2020.
Além disso, observa-se que o modelo de menor taxa de administração confere um incentivo perverso na dinâmica contratual, uma vez que o contratado irá ter sua remuneração atrelada aos custos da manutenção ou do abastecimento, ganhando mais quanto maior for o valor dos serviços executados, das peças utilizadas ou do combustível. É dizer, não haverá incentivos para que o intermediário busque os melhores preços de mercado.
Exigências quanto à rede credenciada
Por fim, no que tange à rede credenciada, o TCE/MG, em respeito à ampla competitividade, define que a amplitude da rede exigida deve ser escolhida conforme a necessidade da Administração, tendo em vista que a demanda por uma extensa rede de estabelecimentos pode afastar potenciais interessados no certame. Além disso, a Corte de Contas afirma que a apresentação da rede credenciada não pode ser exigida antes do momento da celebração do contrato[13].
Síntese dos parâmetros tabalhados
Assim, esquematizando os parâmetros então trabalhados, temos:
- Necessidade de um estudo adequado que permita assegurar que a quarteirização proporcionará, efetivamente, maior economicidade para a Administração, a fim de justificar a vantajosidade de tal escolha.
- Caso não se opte pela regra da adjudicação por itens, necessidade de justificar técnica e economicamente a escolha de licitar de forma conjunta os serviços de gerenciamento de abastecimento de frota e de gerenciamento de manutenção veicular, uma vez que o agrupamento em lote único de serviços com atributos distintos pode restringir a competitividade do certame e frustrar a obtenção da melhor proposta.
- Impossibilidade de utilizar o critério menor taxa de administração como única forma de seleção de propostas, uma vez que deixa sem parâmetros os demais serviços pretendidos, frustrando a obtenção da melhor proposta e a competitividade do certame.
- Necessidade de realização de adequada ponderação entre o que é necessário para atendimento da necessidade pública e a ampliação da competitividade, quando da definição da amplitude da rede credenciada. Além disso, a apresentação da rede credenciada não pode ser exigida antes do momento da celebração do contrato.
Necessidade de serviço ou peça não prevista em tabela de fabricante
Além disso, a Advocacia-Geral da União destaca, no parecer já citado, que há casos excepcionais, como pode ocorrer no contrato de gerenciamento de frota, no qual pode ser necessário serviço ou peça não previsto em tabela de fabricante ou outra tabela-padrão adotada na licitação. Nesses casos, devido à nota de emergencialidade presente nessa situação, uma vez que não se sabe ao certo quando uma ou outra peça irá precisar de substituição ou quando ocorrerá um acidente, uma solução seria a utilização da “sistemática de apuração de valores de mercado para fins de aplicação do percentual acordado e respectivo pagamento”[14]. Contudo, o parecer destaca que o TCU critica fortemente tal situação, em função da perda da gestão sobre essa pesquisa de mercado, que é feita a critério da contratada-gerenciadora, sem qualquer participação da Administração, que apenas aprova o orçamento.
Dessa forma, dispõe o parecer da AGU que, quando houver necessidade de realizar-se um serviço ou se adquirir um produto inicialmente não vislumbrado, ou seja, não previsto na tabela ou parâmetro utilizado na licitação, deve a Administração prever cláusula em edital evitando que essa pesquisa de mercado, que deve obedecer aos parâmetros legais, fique ao completo alvedrio da contratada, afastando assim algum direcionamento da pesquisa e o possível sobrepreço dos serviços. A Administração deve, ainda, fiscalizar se os preços estão compatíveis, não se limitando a aceitar a pesquisa da contratada.
Assim sendo, soma-se mais um parâmetro a ser observado pela Administração:
- Havendo necessidade de realizar um serviço ou adquirir um produto inicialmente não previsto, deve a Administração prever cláusula dispondo que a pesquisa de mercado a ser realizada não fique ao completo alvedrio da contratada. Além disso, cabe à Administração fiscalizar se os preços estão compatíveis, não se limitando a aceitar a pesquisa da contratada.
[4] Parecer nº 02/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU.
[8] TCE/MG. Consulta nº 1066820. Relator Conselheiro Cláudio Couto Terrão. Tribunal Pleno – 3/6/2020.
[9] TCE/MG. Consulta nº 1066820. Relator Conselheiro Cláudio Couto Terrão. Tribunal Pleno – 3/6/2020.
[10] Parecer nº 02/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU.
[13] TCE/MG. Consulta nº 1066820. Relator Conselheiro Cláudio Couto Terrão. Tribunal Pleno – 3/6/2020.
[14] Parecer nº 02/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU.