A locação de imóveis por meio de dispensa de licitação na Lei nº 8.666/93
A locação de imóveis pela Administração Pública, quando houvesse necessidades de instalação e localização que condicionassem a sua escolha e, desde que o preço fosse compatível com o valor de mercado, era uma hipótese de dispensa de licitação.
Nesse sentido, vejamos o antigo art. 24, inciso X, da Lei nº 8.666/93:
Art. 24 – É dispensável a licitação:
X – para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia.
Havia o entendimento, entretanto, de que tal situação, antes de mais nada, seria uma hipótese de inviabilidade de competição, o que configuraria, por consequência, uma hipótese de inexigibilidade de licitação.
A locação de imóveis por meio da inexigibilidade de licitação na Lei nº 14.133/21
A Lei nº 14.133/21 alterou a topografia da hipótese em questão, inserindo-a no dispositivo que trata da inexigibilidade de licitação.
Nesse sentido, o art. 74, inciso V e §5º, da Lei nº 14.133/21:
Art. 74. É inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial nos casos de:
V – aquisição ou locação de imóvel cujas características de instalações e de localização tornem necessária sua escolha.
(…)
§ 5º Nas contratações com fundamento no inciso V do caput deste artigo, devem ser observados os seguintes requisitos:
I – avaliação prévia do bem, do seu estado de conservação, dos custos de adaptações, quando imprescindíveis às necessidades de utilização, e do prazo de amortização dos investimentos;
II – certificação da inexistência de imóveis públicos vagos e disponíveis que atendam ao objeto;
III – justificativas que demonstrem a singularidade do imóvel a ser comprado ou locado pela Administração e que evidenciem vantagem para ela.
(destaque nosso)
Nessa hipótese, a licitação é inexigível em razão da impossibilidade jurídica de se instaurar competição entre eventuais interessados, pois não é possível pretender uma melhor proposta quando as características de instalações e de localização de um determinado imóvel tornem necessária sua escolha.
Por conseguinte, salientamos que o dispositivo em estudo relaciona alguns requisitos que devem ser necessariamente obedecidos a fim de que se alcance a inviabilidade de competição. Ora, mesmo que a escolha se faça sem licitação, não significa autorizar escolhas desarrazoadas ou incompatíveis com o interesse a ser satisfeito, devendo ser respeitados as disposições normativas.
Nessa esteira, o §5º, do art. 74, da Lei nº 14.133/21 exige a avaliação prévia do bem, do seu estado de conservação, dos custos de adaptações, quando imprescindíveis às necessidades de utilização, e do prazo de amortização dos investimentos; a certificação da inexistência de imóveis públicos vagos e disponíveis que atendam ao objeto; e as justificativas que demonstrem a singularidade do imóvel a ser comprado ou locado pela Administração e que evidenciem vantagem para ela.
Sendo assim, nota-se que a Nova Lei de Licitações e Contratos altera o enquadramento da situação, ao compreender que, preenchidos os citados requisitos, trata-se de hipótese de inexigibilidade de licitação – art. 74, inciso V, da Lei nº 14.133/21.
Nesse cenário, nota-se que o inciso II, do §5º, do art. 74, da Lei nº 14.133/21 inova ao prever a necessidade de se certificar a inexistência de imóveis públicos vagos e disponíveis que atendam ao objeto. Já o inciso I amplia – mas não elimina – a exigência de mera compatibilidade de preço com o valor de mercado, passando a exigir uma análise mais ampla que envolva a previsão dos custos de adaptação e o prazo de amortização dos investimentos.
Por fim, o inciso III relaciona-se, de certa forma, com os aspectos relacionados ao atendimento das necessidades de instalação e localização, os quais devem condicionar a escolha daquele imóvel em específico, como já era previsto na Lei nº 8.666/93.
Analisando os requisitos na égide da Lei nº 8.666/93, Joel Menezes Niebuhr lecionou que:
(…) é necessário esclarecer que ‘finalidade precípua’ da Administração é sua atividade-fim, essencial, aquela que fundamenta sua existência e em função da qual se desenvolvem todas as demais atividades. O dever de licitar estará afastado apenas se o imóvel for destinado a atendê-la, subsistindo em relação aos demais casos. (…) cabe atentar que as especificações de instalações e localização devem ser sempre justificáveis e, a rigor, estar atreladas ao desempenho da atividade precípua. Salvo se forem realmente imprescindíveis à satisfação do interesse público, não se admite a indicação de características exclusivas apenas para viabilizar a concretização da hipótese legal.
NIEBUHR, Joel de Menezes. Disponível em: www.fecam.org.br/consultoria/pareceres.php?cod_parecer=482
Ainda sob a égide da Lei nº 8.666/93, porém já enxergando traços de inviabilidade de competição (e, porque não, inexigibilidade de licitação), assim já havia decidido o Tribunal de Contas da União:
Em análise acerca da regularidade de contratação por dispensa com fulcro no art. 24, inc. X, da Lei n° 8.666/93, o Plenário do TCU deixou assente que “ao proceder à compra ou à locação de imóvel, somente utilize o art. 24, inciso X, da Lei 8.666/93, quando identificar um imóvel específico cujas instalações e localização evidenciem que ele é o único que atende o interesse da administração, fato que deverá estar devidamente demonstrado no respectivo processo administrativo.
(destaques nossos)
TCU, Acórdão n° 444/2008, Plenário, Rel. Min. Ubiratan Aguiar, j. em 19.03.2008.
No mesmo sentido está o dispositivo citado, do novo diploma, de forma que, pela Lei nº 14.133/21, somente quando apenas um único imóvel é capaz de satisfazer o interesse público, é possível ser concretizada a contratação direta. Agora, mais ainda, por se enquadrar em hipótese de inexigibilidade de licitação, a Administração deve demonstrar a inviabilidade de licitação. Assim, no caso de haver uma multiplicidade de imóveis capazes de atender ao interesse público, deverá ser realizado procedimento licitatório.
E qual seria o procedimento para a identificação do imóvel público a ser escolhido?
Quanto ao tema, interessante notar recomendação do TCU, no sentido de que inexistindo imóvel público que atenda aos requisitos definidos, seja promovido chamamento público como mecanismo de prospecção de mercado[1]. Outros órgãos[2], recomendam a publicação de aviso da intenção de contratar, indicando os requisitos de instalação e localização do imóvel necessários para o atendimento da necessidade administrativa, nos casos de licitação para a compra ou locação de bem imóvel.
Nesse cenário, orienta-se que nesse tipo de contratação o procedimento de análise do mercado seja precedido da definição pormenorizada da necessidade da Administração, com o estabelecimento dos critérios a serem observados na pesquisa de mercado, visando impedir subjetivismos na análise dos imóveis, a fim de permitir uma conclusão objetiva acerca da existência de imóvel singular e vantajoso ou da necessidade de realização de um procedimento competitivo. Nesse cenário, recomenda-se a emissão de parecer técnico avaliando tais circunstâncias e características.
E se não houver os requisitos? Processo licitatóro para locação de imóveis
Nesse caso, havendo competição, mostra-se cabível a competição entre as opções existentes, situação na qual a Administração deverá formalizar um processo licitatório comum.
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[1] TCU. Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU. 5.10.1.5. Aquisição ou locação de imóvel singular (inciso V). Disponível em: https://licitacoesecontratos.tcu.gov.br/5-10-1-5-aquisicao-ou-locacao-de-imovel-singular-inciso-v/#_ftn2
[2] Como a Procuradoria-Geral do Estado de Pernambuco, consoante Parecer Padrão nº 0006/2023. Disponível em: https://www.pge.pe.gov.br/App_Themes/Parecer%20Padr%C3%A3o%200006-2023%20(Lei%2014.133%20-%20loca%C3%A7%C3%A3o%20de%20im%C3%B3veis).pdf