Limites quantitativos às alterações contratuais
A revogada Lei nº 8.666/93 trazia previsão de limites quantitativos às alterações contratuais, vedando, expressamente, que acréscimos e supressões excedessem os limites de 25% nas obras, serviços ou compras e que acréscimos excedessem 50% nos casos de reforma de edifício ou de equipamento.
A Lei nº 14.133/21, por sua vez, assim como fazia a legislação anterior, também destaca que o contratado deverá aceitar os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços e compras de até 25% e os acréscimos de até 50% nas reformas de edifício ou equipamento. Destaca-se, contudo, que a Nova Lei de Licitações e Contratos não traz a menção expressa acerca da vedação a acréscimos e supressões que excedam tais valores, o que deu azo à discussão sobre o tema, como debatemos em nosso artigo destacado ao final do texto.
De qualquer forma, a verificação desses limites para a aplicação dos dispositivos demanda a realização de cálculos que levarão em conta o valor inicial atualizado do contrato. Assim, a partir de tais cálculos, será possível a Administração analisar a situação, enquadrando-a na alíquota das obras, serviços e compras (25%) ou de reforma de edifício e equipamentos (50%). Pode ocorrer, contudo, que em uma mesma contratação haja parcelas caracterizadas como obra e parcelas que se enquadrem no conceito de reforma.
Salienta-se que essa situação é pouco enfrentada pelos tribunais de contas, sendo difícil encontrar, também, entendimentos doutrinários sobre o tema. Assim, a pergunta fica no ar: como calcular a obediência aos limites quantitativos, na realização de aditivos contratuais, quando o contrato possui parcelas caracterizadas como obra e parcelas que se enquadram no conceito de reforma?
Uma hipótese de resposta é se a mera existência parcial de obra nova, não caracterizada como reforma, já seria suficiente para descaracterizar a existência de reforma naquele mesmo objeto. Outro entendimento seria pela possibilidade de se considerar as parcelas do mesmo objeto, dividindo o que seria reforma e o que não seria reforma.
A aplicação das regras nos casos que envolvam parcela de obra nova e parcela de reforma
Debruçando sobre o tema, foi possível encontrar um precendente do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (TCE/PE), o qual traz um interessante delineamento da questão e pode servir como um norte interpretativo para outros casos semelhantes. Sendo assim, vejamos os seguintes trechos da decisão:
2. A Lei de Licitações, no seu art. 7º, § 2º, preconiza a obrigatoriedade de projeto básico e planilha de orçamento detalhado da obra licitada, de forma que é possível identificar-se o que seja reforma e o que seja construção (obra nova). Esta distinção deverá estar presente no projeto e discriminada e quantificada na planilha de orçamento da obra.
3. De posse da precisa definição do objeto contratado em cotejo com o que determina o artigo 65, § 1º, da Lei 8.666/93, será possível definir o percentual máximo para acréscimos a ser aplicado ao contrato, considerando que a licitação e a contratação tenham sido processadas de acordo com as determinações da Lei 8.666/93, que haja projeto básico e orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição dos custos unitários.
4. No caso particular de reforma de edifício ou equipamento, conforme artigo 65, § 1º, da Lei nº 8.666/93, o percentual para acréscimo poderá ser de até 50%. Nos demais casos, o percentual permitido para alterações contratuais poderá ser de até 25%. Os percentuais serão considerados, isoladamente, sobre o valor inicial atualizado do contrato, sem nenhum tipo de compensação entre eles. As alterações devem ocorrer a longo do contrato e em hipótese alguma podem descaracterizar o objeto inicialmente licitado.
5. Não se afigura possível, considerando que se trata de uma requalificação incluindo construção e reforma, que os valores resultantes do percentual de aditivo permitido por Lei para construção possa ser também utilizado para reforma, e que os recursos oriundos do percentual de aditamento permitido por Lei para reforma sejam utilizados para construção. Isso porque o pretendido remanejamento de recursos poderia implicar em alterações superiores às permitidas pelo legislador, acabando por descaracterizar a obra licitada e contratada, e ferir, assim, o princípio da isonomia entre os licitantes e a vinculação ao instrumento convocatório, além de comprometer a obtenção do melhor preço pela Administração, conforme exigido pelo artigo 3º da Lei 8.666/1993. 6. No caso de se tratar de requalificação de obra, que englobe reforma e construção, deverão ser identificados, quantificados e totalizados os serviços componentes da reforma da edificação existente (edifício ou equipamento) e os serviços referentes à parte acrescida (construção) e aplicar-se, para os acréscimos, os percentuais distintos de até 50% para as reformas e de até 25% para a construção (obra nova). (grifo nosso)
TCE/PE. Processo TCE/PE Nº 1850871-6. Consulta. Relatora Conselheira Substituta Alda Magalhães. 28/03/2019.
Observa-se, então, seguindo os parâmetros dessa decisão, que a Administração deve identificar e quantificar as parcelas correspondentes à obra nova, bem como aquelas correspondentes à reforma, a fim de se aplicarem as alíquotas respectivas. Tal entendimento pode indicar uma solução razoável para casos semelhantes.
De qualquer forma, é devido que a parcela referente à reforma e a parcela referente à obra nova sejam claramente identificadas no processo, desde a fase de planejamento. Assim, será possível calcular os limites quantitativos para cada parcela, conforme os percentuais de 25% para obra nova e de 50% para reformas.
Para conhecer os delineamentos dos Limites quantitativos para a realização de aditivos de valor na Lei nº 14.133/21, clique no link e veja o post sobre o tema!
Temática muito interessante. Gostei do precedente.